Partager

Décision d’intérêt: Expropriation déguisée

Publié le 29 août 2019

Montréal, le 29 août 2019– L’UMQ désire porter à votre attention une décision récente de la Cour d’appel concernant la conformité d’un règlement de zonage et le principe d’expropriation déguisée.

Voici quelques extraits de la décision :

« [9] La Municipalité de Saint-Colomban (« Ville ») et son directeur du Service de l’urbanisme, M. Dominic Lirette, se pourvoient contre un jugement qui conclut à l’expropriation déguisée de terrains appartenant à Boutique de golf Gilles Gareau inc. (« Boutique de golf ») et à la mauvaise foi de la Ville. Ils attaquent non seulement ces conclusions, mais aussi le mode de réparation retenu par le juge, soit le versement d’une indemnité d’expropriation de près de 4 000 000 $ plutôt que la nullité du règlement ayant prétendument entraîné l’expropriation.

[23]        En 2013, l’industrie du golf au Québec est en perte de vitesse. Boutique de golf élabore un plan de lotissement du terrain occupé par le Club de golf Bonniebrook. Le 20 juin, M. Gareau et son urbaniste, M. Pierre Ratté, présentent le plan projet au directeur du Service de l’urbanisme de la Ville, M. Jean Bouchard.

[24]        Le plan projet montre les opérations cadastrales envisagées pour créer une centaine de lots sur le terrain de golf. M. Bouchard, après consultation du Règlement de zonage 601, confirme à MM. Gareau et Ratté que l’usage résidentiel est permis dans la zone. Il propose des modifications au plan de lotissement, notamment en vue d’améliorer la connexion des rues du quartier. Il suggère aussi à M. Gareau de rencontrer M. François Boyer qui est le conseiller du secteur où se trouve le golf. Cette rencontre aura lieu le 24 juin 2013.

[25]        Vers le 2 juillet 2013, les membres du conseil municipal se réunissent en comité plénier et discutent du projet. Selon le directeur général de la Ville, M. Claude Panneton, les membres présents à cette rencontre croyaient a priori que l’usage résidentiel n’était pas permis dans la zone où se trouve le golf et que l’usage « terrain de golf » l’était. Ils réalisent que c’est plutôt le contraire : le Règlement de zonage 601 permet l’usage résidentiel, mais pas l’usage « terrain de golf ». Ils demandent à M. Panneton d’entreprendre les démarches nécessaires pour que l’usage résidentiel soit désormais prohibé. Pour Boutique de golf, il s’agit ni plus ni moins d’une « commande politique ».

[27]        Le 9 juillet 2013, la Ville adopte à l’unanimité un avis de motion visant la modification du Règlement de zonage 601. Le même jour, elle adopte le premier projet de Règlement 601-2013-27 aux termes duquel :

  •       l’usage résidentiel est prohibé dans la zone occupée par le golf;
  •       les usages de la classe C-4 « Commerce récréotouristique » sont autorisés;
  •       l’usage « terrain de golf » est spécifiquement permis;
  •       les usages de la classe P-1 « Parcs, terrains de jeux et espace naturel » demeurent autorisés.

 

[62]        Aux paragraphes [125] et [126] du jugement, le juge conclut que l’usage restrictif imposé par le Règlement 601-2013-27 « équivaut à une expropriation déguisée faisant perdre à l’immeuble de [Boutique de golf] sa valeur potentielle » et que ce règlement « constitue une négation du droit de propriété sans compensation ».

[63]        Cette conclusion comporte deux erreurs fondamentales qui requièrent l’intervention de la Cour.

[64]        Premièrement, la simple diminution de valeur d’un immeuble résultant de l’imposition de restrictions à son utilisation ne peut affecter la validité d’un règlement de zonage[24]. Pour qu’un tel règlement équivaille à une expropriation déguisée, les restrictions qu’il impose doivent avoir pour effet de supprimer toute utilisation raisonnable de l’immeuble, comme la Cour le rappelle dans Wallot c. Québec (Ville de) :

Les tribunaux ont donc reconnu que, pour être jugée illégale, une restriction réglementaire doit équivaloir à une « négation absolue » de l’exercice du droit de propriété ou encore à « une véritable confiscation » de l’immeuble. Les limitations qui tendent à ne stériliser qu’une partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l’utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives.[25]

[65]        Cette condition doit être appréciée « non seulement par rapport à l’utilisation potentielle optimale du terrain, mais aussi compte tenu de la nature du terrain et des diverses utilisations raisonnables dont il a effectivement fait l’objet »[26]. Ainsi, la perte de la « valeur potentielle » des terrains de Boutique de golf ne suffit pas pour conclure à leur expropriation.

[66]        La deuxième erreur du juge est justement de ne pas s’être demandé si les usages autorisés dans la zone où se trouve le golf permettent une utilisation raisonnable des terrains. Avant de qualifier le Règlement 601-2013-27 de « négation de l’exercice du droit de propriété », il aurait dû examiner l’effet du règlement et se demander si les restrictions qu’il impose privent Boutique de golf de toute utilisation raisonnable de ses terrains.

[68]        La réponse à cette question dépend de l’interprétation de la grille des usages permis dans la zone où se trouve le golf, ce sur quoi les parties ne s’entendent pas. La Ville soutient que le Règlement 601-2013-27permet tous les usages de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) », incluant l’usage « terrain de golf », tandis que selon Boutique de golf, seul l’usage « Parc pour la récréation en général » est permis.

[69]        La grille elle-même et l’objectif derrière la modification du Règlement de zonage 601 me font pencher pour l’interprétation de la Ville.

 [82]        Bref, j’abonde dans le sens de la Ville que tous les usages de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) », dont l’usage « terrain de golf », sont permis dans la zone où se trouvent les terrains de Boutique de golf. Dans ce contexte, je ne peux me convaincre que le Règlement 601-2013-27 prive cette dernière de l’utilisation raisonnable de ses terrains. Celle-ci peut continuer à les utiliser pour exploiter un terrain de golf. C’est l’utilisation qui a cours depuis le début des années 50. Elle a aussi le choix parmi une trentaine d’usages de la classe « Commerce récréotouristique (C-4) »[30].

[83]        Voilà qui empêche de conclure à l’expropriation déguisée des terrains de Boutique de golf et qui justifie la réformation du jugement.

[104]     (…) En l’espèce, il ressort clairement de la preuve que la Ville a modifié sa réglementation pour des motifs d’intérêt public, afin de conserver un usage qui avait cours depuis des décennies. On ne peut, dès lors, la taxer de mauvaise foi.

[105]     Je rappelle que le Règlement 601-2013-27 a été jugé conforme au schéma d’aménagement. À l’intérieur de ce cadre, la Ville pouvait régir le développement de son territoire et favoriser les objectifs qu’elle estimait d’intérêt municipal[42].

[106]     De plus, « [c]e qui relève de l’intérêt public est une question discrétionnaire que seule la municipalité peut trancher »[43]. Le droit reconnaît depuis longtemps que le conseil municipal est le mieux placé pour décider où se situe l’intérêt public : (…)

 [108]     J’en conclus que la Ville pouvait, à la suite du dépôt du plan projet, entreprendre de modifier le zonage de façon à faire obstacle au projet d’ensemble envisagé par Boutique de golf, à la condition bien sûr d’agir de bonne foi, c’est-à-dire pour des motifs d’intérêt public. Puisque la preuve ne révèle aucun autre motif que ceux liés à la qualité de l’ensemble résidentiel autour du golf et à l’intérêt général de la Ville et de ses citoyens, je propose d’accueillir l’appel, d’infirmer le jugement de première instance et de rejeter la demande de pourvoi en contrôle judiciaire de Boutique de golf, avec frais de justice.»

Pour consulter le texte intégral, cliquez ici. 

Pour en savoir plus, veuillez contacter l’équipe des Affaires juridiques de l’UMQ :

Me Charlotte Deslauriers-Goulet, conseillère juridique en gestion contractuelle et en accès à l’information, à [email protected]

Me Stefanie Wlodarczyk, conseillère juridique en droit municipal, à [email protected]

Madame Marie-Pier Savard, stagiaire en droit, à [email protected]

Suivez-nous