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Reproches contractuels : la municipalité parle par résolution

Publié le 25 octobre 2019

L’UMQ désire porter à votre attention une décision récente de la Cour supérieure du Québec dans la cause Ville de Thurso c. Devcore Construction concernant l’autorité décisionnelle pour obliger la municipalité et les reproches contractuels qui peuvent (ou ne peuvent pas) en découler.

Voici quelques extraits de la décision :

« [87] Dans sa demande reconventionnelle, Devcore réclame des dommages qui découleraient des fautes alléguées de la Ville qui aurait refusé de donner suite aux projets de rechange envisagés par Devcore. La réclamation de Devcore est basée sur l’allégation que la Ville s’est engagée à réaliser un projet avec elle, quitte à reporter l’échéance du 31 mars 2017 prévue au Protocole ou à ne pas exiger l’application de la clause pénale. Elle soutient que la ville a commis une faute en faisant volte-face en mars 2017 en refusant d’envisager une relance éventuelle du projet lorsque les OMH seraient regroupés et en refusant d’aller de l’avant avec le projet centre communautaire.

[89] Les allégations de Devcore doivent être examinées à l’aulne de certains principes spécifiques au droit municipal.

[90] D’abord, La Loi sur les cités et villes exige que certaines formalités soient respectées préalablement à la conclusion d’un contrat ou à tout engagement de nature contractuel. Il est aussi bien établi en jurisprudence que, règle générale, une ville ne s’exprime que par résolution ou règlement dûment adopté par son conseil.

[91] La décision de conclure une entente contractuelle relève par ailleurs de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Ville, laquelle ne peut être liée par les engagements d’un membre du conseil ou d’un de ses employés en l’absence d’une délégation de pouvoir prévue dans un règlement ou d’une ratification postérieure par le conseil d’engagements qu’ils auraient pris à l’égard de tiers.   (…)

[93] Il est aussi utile de noter que dans Aylmer (Ville) c. 174736 Canada Inc., la Cour d’appel a précisé que la signature d’un bail à long terme est un acte administratif qui relève du pouvoir discrétionnaire du conseil qui doit se prononcer par le biais d’une résolution de son conseil. La Cour a également souligné « que la négociation d’une entente est une étape, la conclusion en est une autre » et que chacune des étapes doit avoir été valablement autorisée par une résolution du conseil.  

[94] À la lumière de ce cadre juridique, le Tribunal ne voit pas comment, soit dit avec beaucoup d’égards, les allégations de fautes formulées par Devcore à l’endroit de la Ville pourraient être génératrices de responsabilité, et ce, même si le Tribunal devait retenir l’entièreté de la version présentée par Devcore.

[95] Les éléments suivants ne sont pas contestés :

Devcore est liée par les engagements prévus au Protocole, notamment les engagements de réaliser un projet de construction d’une valeur d’au moins 5 millions de dollars sur son immeuble avant la date butoir du 31 mars 2017;

Devcore est aussi liée par la clause pénale prévue au Protocole qui devient exigible si son obligation de construire n’est pas satisfaite au 31 mars 2017;

La Ville n’a jamais adopté de résolution ayant pour effet de retarder l’échéance du 31 mars 2017 ou d’y renoncer;

Avant d’acheter l’immeuble, Devcore s’est fiée aux représentations que lui auraient faites verbalement le maire et le directeur général de la Ville et sur la lettre que le maire a écrite à M. Poulin le 5 février 2014;

Le projet n’a pas été réalisé parce que la SHQ a refusé la demande de subvention et en l’absence de financement, le projet n’est pas viable;

En date du 31 mars 2017, les engagements de construction prévus au Protocole n’avaient pas été réalisés;

Après le refus de la SHQ, la Ville ne s’est jamais engagée par résolution à réaliser un autre projet de construction avec Devcore ni à reporter l’échéance du 31 mars 2017 pour lui permettre de proposer un projet alternatif;

La Ville n’a jamais adopté une résolution au terme de laquelle elle aurait pris un quelconque engagement envers Devcore concernant une relance du projet dans l’éventualité où l’OMH de Thurso serait regroupé avec celui de Gatineau;

La Ville n’a jamais adopté une résolution au terme de laquelle elle aurait pris un quelconque engagement envers Devcore relativement au projet du centre communautaire;

Devcore ne formule aucun reproche à la Ville avant mars 2017;

Aucun élément au dossier ne permet de penser que le maire ou le directeur général disposait d’une délégation de pouvoir leur permettant d’engager la Ville pour soit : modifier les termes du Protocole d’entente; s’engager à réaliser un projet alternatif en partenariat avec Devcore; consentir à repousser la date butoir du 31 mars 2017 pour permettre une relance du projet après le regroupement des OMH de Thurso et de Gatineau; ou pour permettre la réalisation d’un projet concernant la construction d’un centre communautaire multifonctionnel.   

[96] Devcore reconnaît qu’elle appuie ses prétentions uniquement sur les représentations qui lui auraient été faites par le maire et le directeur général de la Ville. Ses représentations auraient été faites verbalement et par le biais de la lettre que le maire a envoyée à M. Poulin le 5 février 2014, comme le reconnaît M. Poulin lors de son interrogatoire dont les extraits pertinents sont joints en annexe au présent jugement.

[97] D’une part, il ressort clairement des propos du maire dans la lettre du 5 février 2014 qu’il n’engage pas la Ville, mais qu’il informe Devcore concernant les recommandations qu’il est prêt à faire au conseil.

[98] D’autre part, et en tenant pour acquis que Devcore serait en mesure d’établir que le maire et le directeur général ont fait des promesses verbales à Devcore, le Tribunal ne voit pas sur quelle base, à la lumière des principes bien établis en jurisprudence, leurs représentations pourraient lier la Ville et générer des obligations envers Devcore.  

[99] La Ville n’a adopté aucune résolution, avant ou après la date butoir prévue au Protocole, dans laquelle elle s’est engagée à reporter la date d’échéance du 31 mars 2017, à renoncer à l’application de la clause pénale ou à trouver un projet de rechange avec Devcore. Or, de tels engagements relèvent du pouvoir discrétionnaire de la Ville et ils ne peuvent être contractés par le maire ou le directeur général de la Ville. Ces derniers n’avaient pas l’autorité décisionnelle pour lier la Ville et encore moins pour exercer son pouvoir discrétionnaire à la place du conseil.

[100] Ainsi, les seuls droits et obligations qui lient la Ville sont ceux qui découlent du Protocole, dont les termes ne sont pas contestés par Devcore.

[101] La Ville n’avait donc pas l’obligation de réaliser un autre projet en partenariat avec Devcore et elle ne s’est pas engagée à développer ou à accepter un projet alternatif et à reporter la date butoir du 31 mars 2017 ou à renoncer à l’application de la clause pénale.

[102] De plus aucun projet de relance du projet n’a été déposé par Devcore auprès de la Ville. À toute époque pertinente, une éventuelle relance du projet suite à un éventuel regroupement des OMH était purement hypothétique.

[103] Quant au projet de centre communautaire, il ressort tant de l’interrogatoire de M. Poulin que des pièces déposées, que les discussions ont été amorcées à l’initiative de Devcore, après la date butoir prévue au Protocole et après la signification du premier avis d’exercice d’un recours hypothécaire. Il ressort également clairement des échanges entre Devcore et le directeur général, et notamment de la lettre que M. Poulin lui a écrite le 2 mai 2017, que les discussions étaient préliminaires et qu’aucun engagement ferme n’a été pris de part et d’autre. De plus, aucun projet formel n’a été déposé par Devcore auprès de la Ville.     

[104] De plus, lorsqu’elle a engagé des frais pour préparer le projet, Devcore savait très bien, M. Poulin l’admet d’ailleurs, qu’il n’y avait aucune garantie que la SHQ accepterait le projet. De plus, lorsqu’elle a préparé des plans concernant un projet de centre communautaire, Devcore savait que le projet était embryonnaire et qu’il n’y avait aucune garantie qu’un partenariat serait conclu avec la Ville. Devcore savait aussi, et c’est elle qui a soulevé la question, qu’une incertitude existait quant au pouvoir de la Ville de négocier de gré à gré avec elle dans le cadre d’un tel projet. Dans un tel contexte, la question du lien de causalité entre les dommages réclamés et les fautes alléguées pose aussi problème.

[105] La Ville a donc établi sommairement que la demande reconventionnelle de Devcore n’a aucune chance raisonnable de succès et Devcore n’a pas réussi à convaincre le Tribunal que son recours a, prima facie, un possible fondement juridique. Le Tribunal considère, avec respect, que les faits allégués par Devcore, même s’ils étaient tous prouvés, ne peuvent pas mener à la conclusion que la Ville a omis de respecter ses engagements contractuels à l’égard de Devcore. Le Tribunal considère donc que la demande reconventionnelle déposée par Devcore n’a pas de chance de succès et donc qu’elle est abusive.

[106] Dès lors, et même en conservant à l’esprit le principe de la précaution lorsqu’il est question de rejeter un recours à un stade préliminaire, le Tribunal considère que la demande en rejet doit être accueillie à l’égard de la demande reconventionnelle et qu’il serait inutile de reporter l’analyse de la responsabilité contractuelle de la Ville au mérite. »

La décision intégrale est disponible sur le site Web de la Société québécoise d’information juridique (SOQUIJ). Pour en savoir plus, veuillez contacter l’équipe des Affaires juridiques de l’UMQ:

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