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Réouverture graduelle des restaurants et occupation temporaire du domaine public

Publié le 8 juin 2020

Le 8 juin 2020, le gouvernement du Québec a annoncé son intention d’autoriser la réouverture des restaurants le 15 juin pour les établissements situés à l’extérieur du territoire de la Communauté métropolitaine de Montréal, de la MRC de Joliette et de la ville de L’Épiphanie alors qu’ils pourront rouvrir le 22 juin dans ces dernières régions. Toutefois, le gouvernement ne prévoit pas d’échéancier pour la réouverture des bars. Notons que les normes sanitaires pour la reprise de chaque secteur d’activité doivent également se faire dans le respect des normes spécifiques prévues par la Direction générale de la santé publique. La Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité au travail (CNESST) a produit une trousse d’outils spécifiques à cet effet.

L’UMQ tient à rappeler qu’en date du 8 juin 2020, les rassemblements extérieurs demeurent interdits. Des démarches de planification de l’occupation du domaine public peuvent être entreprises, mais il est capital d’attendre que les commerces soient autorisés à rouvrir avant de déployer leurs activités commerciales dans l’espace public.

  • Les bars ne peuvent pas être ouverts en vertu des consignes actuelles de santé publique.
  • Les restaurants pourront reprendre leurs activités le 15 juin en dehors de la Communauté métropolitaine de Montréal, la MRC de Joliette et la Ville de L’Épiphanie alors qu’ils pourront rouvrir le 22 juin dans ces dernières régions. Tous les restaurants peuvent continuer d’offrir les commandes pour emporter, les livraisons et le service à l’auto.
  • Les commerces de vente au détail peuvent être ouverts dans toutes les régions du Québec, pourvu que (1) ces commerces disposent d’une porte extérieure habituellement utilisée par la clientèle et que (2) l’accès à ces commerces par une aire commune intérieure soit interdit. Les centres commerciaux ne répondant pas aux deux conditions fixées plus haut et qui sont situés en dehors de la Communauté métropolitaine de Montréal et de la MRC de Joliette peuvent toutefois reprendre leurs activités.

De plus, le moment venu, il sera nécessaire de respecter les normes sanitaires édictées par la Santé publique ainsi que la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité au travail (CNESST) pour chaque type d’activité commerciale. Alors que les consignes applicables aux commerces de détails et aux centre commerciaux ou pour les restaurants sont disponibles, une telle trousse n’est pas encore disponible pour les bars.

Marche à suivre type pour l’encadrement de l’utilisation l’occupation commerciale et temporaire du domaine public

De manière générale, les mesures devant être déployées en réponse à la COVID-19 s’accompagnent de mesures de distanciation sociale qui seront vraisemblablement maintenues pour encore plusieurs mois. Celles-ci affectent la capacité d’accueil des commerces et plus particulièrement des bars et restaurants, dans un contexte où un ralentissement économique met la survie de plusieurs commerces en danger.

Plusieurs municipalités envisagent de se diriger vers une utilisation plus générale du domaine public (rue, place publique, parc) à titre de terrasse, ou plus simplement, d’espace commercial additionnel, pour agrandir temporairement les établissements commerciaux de vente au détail. Il est ainsi recherché d’augmenter les chances de survie des commerces tout en offrant à la population des espaces publics animés. Toutefois, la mise en place de telles initiatives peut poser plusieurs enjeux en regard de la réglementation municipale, ainsi que du cadre législatif et réglementaire provincial lorsqu’il est question de vente et de service d’alcool.

Afin d’accompagner ses membres, l’UMQ propose une marche à suivre type pour le déploiement de projets d’occupation commerciale temporaire du domaine public. Il faut toutefois noter que la réglementation varie grandement d’une municipalité à l’autre et qu’il est toujours nécessaire de consulter la réglementation applicable à chaque contexte municipal. Cette marche à suivre comprend notamment une section sur l’autorisation de vente et service d’alcool dans l’espace public, ainsi que le rôle que doivent jouer les municipalités auprès de la Régie de l’alcool, des courses et des jeux du Québec (RACJ) si elles souhaitent autoriser un commerce à vendre et servir de l’alcool dans l’espace public.

Une approche basée sur l’occupation temporaire du domaine public

Afin d’alléger au maximum les démarches administratives tout en conservant un niveau de contrôle important pour la municipalité, il est proposé d’encadrer ce type de projet par une approche d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public de la même manière que les municipalités encadrent normalement les évènements limités dans le temps (ex. foire commerciale, exposition, événement festif d’une fin de semaine). Par exemple, selon le cadre réglementaire local, cette autorisation pourrait s’étendre sur une période plus importante qu’à l’habitude (ex. toute la période estivale). Le caractère temporaire de cette approche permettrait aux municipalités de décider à nouveau de l’approche à adopter lors du retour à la normale.

  1. Vérification de la conformité à la réglementation municipale d’urbanisme

Il est d’abord important de vérifier que le projet d’occupation du domaine public porté par la ville et ses commerçants est conforme aux règlements d’urbanisme. Pour évaluer cette conformité, vous pouvez vous référer aux personnes responsables de l’urbanisme au sein de votre organisation municipale. Au besoin, il peut aussi être utile de consulter une conseillère juridique ou un conseiller juridique.

Chaque municipalité locale, ou équivalent, compte sur sa réglementation d’urbanisme propre et il n’est pas possible de faire ressortir une règle générale. Par exemple, il est possible que la réglementation d’urbanisme ne s’applique seulement qu’aux usages ou aux constructions sur le domaine privé ou encore que les activités qui sont temporaires ne sont pas considérées comme des usages ou des constructions au sens des règlements. Au contraire, il est possible que ce genre de foire temporaire soit limitée dans le temps ou que la définition d’un usage inclue ce genre d’usage temporaire, et conséquemment, que celui-ci doive être conforme à la réglementation applicable. Il se peut aussi que la superficie maximale totale exploitée par un commerce soit limitée ou que l’affichage temporaire soit encadré par le règlement de zonage. D’ailleurs, si un projet d’agrandissement temporaire de terrasse se fait à même le domaine privé, il est possible que les règlements d’urbanisme balisent déjà ce genre d’activités.

Si une modification réglementaire était requise, il est possible que celle-ci puisse être assujettie à l’approbation par les personnes habiles à voter. Il est important de vérifier cet aspect et de respecter la démarche instituée par l’arrêté 2020-033.

Finalement, soulignons qu’il faut considérer la réglementation relative aux droits acquis. Rappelons encore une fois qu’il est important de consulter la personne responsable de l’urbanisme et, au besoin, de consulter une conseillère juridique ou un conseiller juridique pour s’assurer de prendre en compte les diverses facettes du projet d’occupation temporaire du domaine public.

  1. Vérification de la réglementation municipale concernant l’occupation du domaine public

Il est bon de rappeler que le domaine public est la propriété de la municipalité et que celle-ci peut contrôler ce qui s’y passe et réglementer son occupation. En effet, pour baliser le traitement des demandes particulières, des municipalités se sont dotées d’un règlement concernant l’occupation du domaine public. Dans plusieurs cas, ce cadre réglementaire particulier est intégré aux règlements d’urbanisme par le règlement sur les permis et certificats. S’il n’y a pas de réglementation, la municipalité est moins contrainte dans l’utilisation qu’elle entend faire de son domaine public, mais le projet doit toutefois être soumis au conseil municipal au cas par cas plutôt qu’à un fonctionnaire désigné, puisque la municipalité n’agit que par résolution ou règlement du conseil.  

Plusieurs dimensions peuvent être prises en compte pour encadrer ou autoriser une occupation du temporaire du domaine public. Par exemple, est-ce que des normes d’aménagement et de sécurité doivent être appliquées? L’accessibilité universelle doit-elle être considérée? Quel usage du mobilier urbain peut être faite? Comment la mitigation des nuisances est-elle assurée? Est-ce qu’une entente doit être conclue avec le conseil ou une ou un fonctionnaire désigné? L’autorisation (permis ou certificat) peut-elle être retirée? Quel frais, redevance ou tarif doit être facturé?

Si une réglementation municipale était estimée trop contraignante au goût du conseil, il est toujours possible de la modifier. Notons que ce type de règlement n’est pas assujetti à une consultation publique ou à l’approbation par les personnes habiles à voter.  

Soulignons que la Loi sur l’interdiction des subventions municipales interdit aux municipalités de venir en aide aux entreprises commerciales ou industrielles. Sous réserve des exceptions prévues par la loi[1], les municipalités ne peuvent pas permettre à ces entreprises d’utiliser gratuitement l’espace public. Un tarif peut donc être exigé aux commerçants qui bénéficient de l’occupation temporaire du domaine public.

  1. Appui à l’obtention des permis d’alcool pour les commerçants désirant vendre et servir de l’alcool dans l’espace public

De manière générale, les ventes d’alcool représentent 60 % du chiffre d’affaires des restaurants et des bars. Il s’agit donc d’une partie très importante de leurs revenus et la possibilité d’en consommer sur une terrasse située sur le domaine public peut faire la différence entre la faillite et la survie.

Au Québec, l’encadrement général de la consommation d’alcool dans l’espace public relève de la compétence des municipalités. Par exemple, une municipalité pourrait autoriser la consommation d’alcool accompagnée d’un repas (ou non) dans certains parcs ou certaines rues piétonnes situées près de restaurants disposant déjà de permis de vente d’alcool et qui sont actuellement autorisés par la Régie de l’alcool, des courses et des jeux (RACJ) à vendre de l’alcool à même leurs commandes pour emporter. Toutefois, malgré cet incitatif, la réglementation doit demeurer à caractère général et impersonnel. Ainsi, l’autorisation de consommation d’alcool s’appliquerait également à un citoyen qui amènerait de l’alcool acheté ailleurs que dans les commerces avoisinants et un repas qu’il aurait cuisiné lui-même.  

L’autorisation générale de vendre et de servir de l’alcool relève de la Régie de l’alcool, des courses et des jeux (RACJ). Celle-ci délivre des permis d’alcool aux exploitants commerciaux si ceux-ci répondent aux critères applicables. Ces demandes peuvent inclure des terrasses autant sur le domaine privé que public. La RACJ exige à cette fin une panoplie de documents pour évaluer la demande. Parmi ses critères, une forme d’accord de la municipalité est toujours nécessaire. Dans le cadre d’une demande de permis d’alcool permanent (ce qui n’est pas le cas dans l’approche proposée), qu’il inclue une terrasse ou non, chaque demandeur doit fournir un certificat de conformité de son usage aux règlement municipaux qui doit être délivré par la greffière ou le greffier de la municipalité visée.

Dans le contexte particulier que nous connaissons, la RACJ a proposé d’émettre des « autorisations de terrasse temporaire » en allégeant substantiellement les procédures habituelles. En effet, en raison de la nature temporaire de l’autorisation provinciale, l’analyse peut être grandement simplifiée. Pour plus de détail, il est possible de consulter le site de la RACJ (https://www.racj.gouv.qc.ca/communications/communiques-aux-titulaires/detail/covid-19-modalites-allegees-concernant-les-permis-de-terrasse.html) pour trouver l’ensemble des formulaires applicables et informations pertinentes.

Dans cette approche, le rôle et l’accord des municipalités est encore plus central. En effet, comme pour les autres événements publics temporaires (ex. foire commerciale, exposition, événement festif ponctuel), et conformément à une approche particulière parfois déjà mise en œuvre en temps normal, la RACJ ne délivrera un permis de terrasse temporaire que si elle dispose d’une « lettre d’autorisation » de la municipalité, affirmant qu’elle est d’accord avec le projet. La municipalité pourra alors fixer ses conditions pour l’émission d’une telle lettre à un établissement. Il est également intéressant de noter qu’une même lettre pourrait être utilisée par plus d’un exploitant commercial et pourrait concerner par exemple, l’ensemble des commerçants d’un même segment de rue. Toutefois, la lettre doit identifier clairement chaque exploitant en identifiant minimalement, l’adresse, le nom et le numéro d’établissement. Encore une fois, une telle « lettre d’autorisation » doit être approuvée par le conseil par résolution, à moins qu’un cadre réglementaire ne prévoie autrement.

L’approche proposée par la RACJ offre un levier indirect très intéressant pour la municipalité afin de s’assurer de la bonne insertion des terrasses au contexte particulier. En cas de non-respect des termes de la lettre d’autorisation, les corps policiers peuvent intervenir et soumettre un rapport à la RACJ par les canaux habituels en cas de non-respect des conditions d’un permis d’alcool pour que celle-ci puisse éventuellement convoquer l’exploitant. Des délais sont toutefois à prévoir pour la convocation à la régie. Même si la ville ne peut pas retirer son autorisation, les exploitants ont tout intérêt à respecter les conditions à la « lettre d’autorisation ».

Il est important de souligner qu’une personne bénéficiant d’un permis de terrasse de la RACJ n’est pas soustraite de l’obligation d’avoir l’assentiment de la municipalité (permis, certificat ou résolution) pour exploiter la terrasse occupant l’espace public.

La « lettre d’autorisation » peut être très simple puisqu’elle ne doit minimalement contenir que les informations suivantes :

  • L’adresse, le numéro d’établissement et le nom de son titulaire pour chaque établissement autorisé;
  • La date de début et de fin de la (des) terrasse(s) temporaire(s) (dates de « l’événement »);
  • Délimitation[2] de la (des) terrasse(s) où la consommation d’alcool est permise ainsi que l’établissement commercial auquel chaque terrasse doit être associée[3];
  • La capacité d’accueil de la (des) terrasse(s) où la consommation d’alcool est permise.

Encore une fois, plus de détails sur ces permis particuliers peuvent être trouvés à même le site de la RACJ (https://www.racj.gouv.qc.ca/communications/communiques-aux-titulaires/detail/covid-19-modalites-allegees-concernant-les-permis-de-terrasse.html) présentant les démarches à entreprendre par les exploitants en fonction de leur situation particulière (quatre situations type). L’UMQ encourage ses membres à consulter le site de la RACJ pour obtenir toute information relative à l’émission d’un permis d’alcool, temporaire ou non.

Exemple d’enjeux à considérer

  1. Vérification de la conformité à la réglementation municipale d’urbanisme
  • Est-ce que le projet est conforme à la réglementation d’urbanisme? Par exemple :
    • Les règlements d’urbanisme s’appliquent-ils à l’occupation du domaine public?
    • Est-ce qu’un usage temporaire du domaine public est considéré comme un usage au sens des définitions comprises dans le cadre réglementaire urbanistique?
    • Est-ce que des dispositions réglementaires concernant d’autres aspects que les usages pourraient affecter le projet (affichage, superficie maximale)?
  • Est-ce qu’un établissement qui bénéficierait du projet est en situation de droits acquis non reconnus par la municipalité? Quelles mesures sont prises pour s’assurer de ne pas implicitement reconnaitre un droit acquis?
  1. Vérification de la réglementation municipale concernant l’occupation du domaine public
  • Est-ce que la municipalité dispose d’un règlement sur l’occupation du domaine public?
    • Si oui, le projet est-il conforme à ce règlement (durée, normes de sécurité, utilisation du mobilier urbain, accessibilité universelle)? S’il n’est pas conforme : est-ce que le projet peut être adapté ou une modification au règlement est-elle nécessaire?
  • Si la municipalité n’a pas déjà de règlement d’occupation du domaine public, le conseil est-il disposé à conclure une entente fixant les termes de l’occupation du domaine public avec les commerçants concernés et à la ratifier par résolution?
    • Si des commerçants souhaitent vendre et/ou servir de l’alcool sur une terrasse, est-ce que la manière dont est formulée l’entente conclue avec le conseil peut servir de lettre d’engagement auprès de la RACJ (dates, délimitation, capacité)?
  • Un tarif est-il chargé aux organismes (ou entreprises) profitant du projet?
  1. Appui à l’obtention des permis d’alcool pour les commerçants désirant vendre et servir de l’alcool dans l’espace public
  • Une personne souhaite-elle vendre et servir de l’alcool sur le domaine public[4]?
  • La municipalité s’est-elle entendue avec cette personne sur les conditions de l’autorisation pour permettre cette activité? Le cas échéant, la municipalité souhaite-t-elle utiliser une entente déjà intervenue pour l’occupation du domaine public à titre de lettre d’engagement? Est-il possible d’éviter de présenter un même dossier plusieurs fois au conseil?
  • Si la municipalité est favorable, la lettre d’engagement précise-t-elle au moins les trois informations suivantes : (1) la date de début et de fin de la (des) terrasse(s) temporaire(s) (dates de « l’événement »); (2) la délimitation de la (des) terrasse(s) où la consommation d’alcool est permise ainsi que l’établissement commercial auquel chaque terrasse doit être associée; (3) la capacité d’accueil de la (des) terrasse(s) où la consommation d’alcool est permise?
  • La personne ayant obtenue les autorisations nécessaires respecte-t-elle les conditions convenues?

Pour toute question additionnelle concernant ce dossier, veuillez communiquer avec monsieur Jean-François Sabourin, conseiller aux politiques, au 514 805-3971 ou à [email protected].

[1] Par exemple, les exceptions prévues à la Loi sur les compétences municipales (c. C-47.1)  

[2] La RACJ est prête à accepter qu’une délimitation soit minimale tant qu’un policier peut facilement identifier les limites de la terrasse et qu’elle est constituée d’un aménagement physique : corde, pots de fleur, clôture légère.  

[3] Dans l’approche simplifiée proposée, chaque terrasse doit être associée à un établissement en particulier. Avec l’approche type proposée par l’UMQ, il n’est pas prévu de faire des terrasses communes. Toutefois, une terrasse commune pourrait être autorisé par la RACJ avec des conditions additionnelles et un processus particulier. Plus de détails sont disponibles sur cette situation sont disponible sur le site de la RACJ (https://www.racj.gouv.qc.ca/covid-19-mesures-mises-en-oeuvre-par-la-regie/pagescommuniquesterrasses/situation-4.html).

[4] Une forme d’accord de la municipalité est également nécessaire pour une terrasse temporaire sur le domaine privé ou une terrasse liée à un permis d’alcool.

 

 

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