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Regrouper les offices d’habitation de petite taille au Québec

Publié le 28 août 2020

Article d’Isabelle Lacroix, Daphné Paquette, Paul Morin et Jean-François Vachon de l’Université de Sherbrooke publié initialement dans le magazine URBA de juin 2020.

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Au milieu des années 2010, le temps est aux réformes organisationnelles dans l’espace public. L’habitation au Québec ne fait pas exception et un large mouvement de réorganisation s’est enclenché dans le réseau des offices d’habitation (OH). Or, ce secteur de la mission sociale de l’État qui est fort peu connu. Saviez-vous que le Québec dispose de près de 63 000 HLM1 représentant plus de 2 milliards d’infrastructures? Ces logements sont offerts majoritairement à des personnes âgées (57 %) mais aussi aux familles québécoises (42 %) et aux personnes seules (1 %). En 2017, 537 OH géraient ce parc immobilier à vocation sociale.

Le mouvement de réorganisation des OH s’est concrétisé en 2016 avec l’adoption de la loi 83. Il faut savoir que sur les 537 OH, 361 géraient 25 logements ou moins, ce qui se traduisait par des emplois à temps partiel, voire très partiel (par exemple, 4 heures par semaine pour une direction). De plus, qu’un OH gère 20 000 logements ou seulement 6, les obligations sont les mêmes (rencontres de CA, états financiers…).

Le but initial de la réforme était de réduire le nombre d’OH et de les regrouper par MRC pour arriver à un total d’environ 97 offices régionaux. Mais, rapidement, le gouvernement a choisi de miser sur les initiatives du milieu. Bien que la SHQ2 considère que la taille idéale pour un OH (ratio taille/ressources) est de 300 logements, les projets atteignant 100 portes ont été acceptés. Pour le gouvernement, regrouper les OH permet de simplifier leur structure de gestion, d’améliorer la performance du réseau ainsi que d’uniformiser la qualité des services. Au 1er janvier 2020, il y avait 162 OH au Québec, soit une réduction de 70% du nombre d’OH.

Depuis 2017, une équipe de chercheurs de l’Université de Sherbrooke étudie ces regroupements3. Nous souhaitons, dans ce texte, partager les pratiques observées sur le terrain. Pour ce faire, nous avons rencontré 4 conseillers de la SHQ, 12 élus municipaux et 12 directions d’OH regroupés.

Des pratiques observées

Si une part importante des acteurs du réseau des HLM réfléchissait déjà à des regroupements d’OH, un bon nombre ont perçu cette imposition de réforme négativement. Plusieurs se demandaient pourquoi changer ce qui, selon eux, allait bien? La crainte la plus importante exprimée (tant en 2015 qu’en 2020) fut celle de la perte de proximité. Les élus sont d’ailleurs ceux qui semblaient avoir le plus d’appréhension à cet égard. Comme il revenait au milieu de proposer une réorganisation conforme aux visions et intérêts locaux, il y avait là, pour certains élus rencontrés, une « occasion de s’organiser au lieu de se faire organiser » et il était important « d’humaniser ce processus ».

Essentiellement, trois modèles furent retenus, la déclaration de compétence par la MRC, l’intégration et le regroupement. Selon les données recueillies par la SHQ, au 1er janvier 2020, 78 % des OH réformés ont procédé à un regroupement, 12% sont des MRC qui ont déclaré leur compétence et 10% des OH ont procédé à des intégrations. Ces choix ont été influencés par des facteurs locaux tels que l’identité des acteurs impliqués, la disponibilité des ressources en habitation, la présence de collaborations locales ou régionales et les priorités de développement de logement social.

La réforme s’est également articulée dans un contexte particulier puisque le gouvernement n’allouait pas de nouvelles sommes pour son implantation. Les projets furent donc développés selon les disponibilités et les intérêts des leaders du terrain, qui percevaient, ou non, une opportunité d’améliorer leur situation locale ou régionale.

Plusieurs éléments semblent avoir été déterminants sur la conduite de la réforme. D’abord, le contexte territorial était, pour tous, incontournable. Les projets proposés furent influencés par le territoire à parcourir, tant pour recevoir les services que pour les offrir. Les acteurs locaux ont ainsi cherché à créer des OH permettant des services à la fois de proximité territoriale (réduire les distances, maintenir les emplois et l’achat local), tout en respectant les règles de la SHQ, notamment le minimum de portes exigées. Ces orientations ont créé des projets très différents les uns des autres.

Il semble que le leadership exercé par la MRC et leur contribution aient pris différentes formes, allant de la déclaration de compétence à une non-intervention dans les affaires de l’OH regroupé, en passant par un soutien ponctuel et professionnel.

Aussi, la lourdeur de la tâche fut un facteur important. Tous les acteurs ont mentionné que cette réforme a entraîné un travail immense. Le bénévolat et l’entraide furent ce qui fut le plus mis à profit par les acteurs mobilisés. Les premières expériences de regroupement ont aussi pu être réutilisées par les OH qui se sont réorganisés dans une 2e et 3e vague, notamment par les conseillers de la SHQ qui ont pu faire évoluer leurs pratiques d’accompagnement des milieux.

Les enseignements de cette réforme

Si la mise en œuvre du regroupement des OH n’est pas encore complétée, elle nous permet tout de même de dresser certains constats. Selon les personnes rencontrées, le réseau des HLM au Québec fait des gains majeurs : amélioration des services offerts aux locataires dans les nouveaux OH (par exemple, offre de services 24 heures par jour, 7 jours par semaine), diminution du nombre de loyers vacants, accès aux HLM dépassant les frontières municipales, emplois reconnus et stabilisés (direction, soutien communautaire, concierge…), dynamisme de développement accru dans certaines régions au sujet de l’habitation et valorisation du parc HLM.

Évidemment, cela vient avec certaines difficultés. La plus soulignée fut la surcharge des personnes qui dirigent un nouvel office de 100 logements.  Plusieurs considèrent que ceux-ci sont à la fois trop gros (beaucoup de travail et de grandes distances à parcourir) et en même temps trop petits (parfois pas plus d’un employé temps plein). Le bénévolat serait encore très présent dans ces OH (direction payée 35h/semaine pour 50-60 heures faites chaque semaine en étant toujours aussi débordée). Le réseau aurait aussi perdu l’expérience de nombreux employés d’offices de petite taille et l’implication bénévole de plusieurs administrateurs de CA dissous.

En somme, cette grande réforme donne déjà des résultats. Toutefois, les nouveaux offices auront besoin de temps pour tirer pleinement profit de leur nouvelle réalité. Pour les personnes interrogées, il faudra voir comment se développera la transition d’une vision très locale vers une approche plus régionale et, surtout, comment se stabilisera le réseau. Assisterons-nous à une imposition de réforme pour les OH encore récalcitrants? Le gouvernement possède le pouvoir de décréter des regroupements, sans l’exercer, depuis 2017. Ou alors verrons-nous de nouveaux regroupements pour augmenter le nombre de ressources professionnelles disponibles? Ce sera, bien entendu, à suivre.

Quelques références

Société d’habitation du Québec, Restructuration du réseau des offices d’habitation du Québec : guide d’accompagnement, Québec, Société d’habitation du Québec, 2016, 48 p.

Société d’habitation du Québec, mai 2017, « Regroupement des offices d’habitation : l’union fait la force », Dans Espace habitat. Québec. http://espacehabitat.gouv.qc.ca/ [consulté le 2 avril 2020].

Regroupement des offices d’habitation du Québec (ROHQ), « La réorganisation du réseau des offices d’habitation du Québec : un tour d’horizon sur l’avancement des démarches », Quadrilatère, vol. 17, no. 1, mars 2018, p. 12 et 13.

Regroupement des offices d’habitation du Québec (ROHQ), « OMH Nouvelle-Beauce : autre portrait…d’un regroupement réussi! », Quadrilatère, vol. 18, no. 1, mars 2019, p. 22 et 23.

Union des municipalités du Québec, Mémoire de l’UMQ présenté à la Commission de l’aménagement du territoire : projet de loi no. 83 : Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipales concernant notamment le financement politique, 2016, p. 3 à 5.

Fédération des locataires d’habitations à loyer modique du Québec (FLHLMQ), « Comment va le regroupement des Offices », Le Bulletin, no. 93, décembre 2018, p. 3.

1 L’expression HLM (pour Habitations à loyer modique) fait référence aux logements du Programme de logement sans but lucratif (programme HLM), volet Public – Régulier. En 2018, on dénombre 62 850 logements associés au programme.

2 Société d’habitation du Québec.

3 Cette recherche est soutenue par les fonds canadiens du CRSH (2017-2021)

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