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Portée juridique des orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT)

Publié le 21 août 2019

L’UMQ désire porter à votre attention une décision récente de la Cour d’appel du Québec dans la cause Ville de Léry c. Procureure générale du Québec concernant la portée juridique des orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT).

En affirmant que les règlements municipaux contestés peuvent être le résultat de directives gouvernementales, la Cour d’appel reconnaît le potentiel lien de droit entre les deux paliers gouvernementaux. La Cour accueille un acte d’intervention forcée à l’égard de la Procureure générale du Québec dans un dossier concernant une allégation d’expropriation déguisée.

Voici quelques extraits de la décision, rendue le 15 août 2019 :

« [1] Autorisée par un juge de la Cour, l’appelante demande la réformation du jugement de la Cour supérieure rendu en cours d’instance le 26 février 2018 (l’honorable Marc-André Blanchard), lequel rejette de manière préliminaire son acte d’intervention forcée simple de la Procureure générale du Québec.

[2] L’appelante est poursuivie au motif qu’elle aurait adopté une règlementation trop restrictive, voire stérilisante, ayant l’effet d’exproprier de façon déguisée des terrains boisés appartenant aux mis en cause – demandeurs faisant partie du corridor forestier Châteauguay-Léry. Ceux-ci soutiennent non seulement que cette règlementation a un tel effet, mais aussi que l’appelante a manœuvré de concert avec d’autres paliers gouvernementaux afin d’atteindre son objectif d’accaparer les terrains sans besoin de verser une indemnité d’expropriation. Ils lui réclament donc une telle indemnité à hauteur de 43 855 000 $.

[3] La lecture des procédures laisse comprendre que l’appelante entend démontrer que sa règlementation n’est pas contraignante au point d’équivaloir à une expropriation déguisée. Toutefois, se parant à l’éventualité où le juge du mérite conclurait que sa règlementation a un tel effet, elle souhaite démontrer qu’elle n’est pas l’instigatrice de ces règles stérilisantes, lesquelles découleraient plutôt des orientations de protection de certains couverts forestiers situés dans la province de Québec et plus particulièrement autour de I’Île de Montréal, orientations qui lui auraient été imposées par le gouvernement du Québec.

[9] L’appel en garantie sera dit simple lorsque, comme en l’espèce, la demande originaire est une action personnelle. Deux conditions doivent coexister pour pouvoir appeler un tiers en garantie : qu’il existe un lien de droit entre le demandeur et le tiers qu’il appelle en garantie, et un lien de connexité entre l’appel en garantie et l’instance principale en ce sens que « la demande en garantie et la demande principale ne pourraient, sans danger de jugements contradictoires, être jugées par des tribunaux différents ». Le critère de la nécessité, applicable à la demande de mise en cause, l’autre type d’intervention forcée, n’est pas pertinent pour évaluer le bien-fondé d’une demande en garantie.

[10] En l’espèce, la demande principale comporte deux volets : une allégation d’expropriation déguisée découlant de l’effet prohibitif des règlements d’urbanisme de l’appelante, et ce, sans égard à une faute de sa part, et deuxièmement, une allégation de faute commise par elle, soit une manigance avec la Municipalité régionale de comté de Roussillon (ci-après la « MRC ») et la Communauté métropolitaine de Montréal (ci-après la « CMM ») lors de l’élaboration de ses règlements dont l’objectif inavoué était de restreindre les usages autorisés sur les terrains des demandeurs de façon à par la suite se les accaparer sans devoir payer leur valeur réelle.

[11] La demande en garantie formulée par l’appelante concerne le premier de ces volets. Selon ce qu’elle y allègue, et reprenant les allégations en ce sens formulées par les mis en cause – demandeurs dans leur demande principale, la MRC aurait incorporé les normes litigieuses au Document complémentaire de son Schéma d’aménagement et de développement, et la CMM à son Plan métropolitain d’aménagement et de développement, parce qu’elles y ont été obligées à la suite de demandes à cet effet du ministre en application des articles 51, 53.7 à 53.9 et 53.12 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme . Puis, par effet de cascade, tel que cette loi l’obligeait à le faire, l’appelante a ensuite elle-même été obligée d’incorporer ces normes restrictives à ses propres outils d’urbanisme.

[14] Il existe, par l’effet de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, certains liens de subordination entre une municipalité et I’intimée. Ce jugement ne décide pas des effets juridiques de tels liens prévus par la loi. En l’espèce, à certains égards la règlementation adoptée par l’appelante semble prendre sa source dans les orientations du gouvernement. Il est vrai que ces orientations sont ici rédigées dans des termes très généraux. Par exemple, on y mentionne à titre d’orientations gouvernementales et d’attentes : « Protéger les principaux sites naturels ayant une valeur écologique et patrimoniale » ; « Préciser au schéma : – les boisés et les zones de forêt [et] les secteurs propices à l’aménagement de corridors boisés favorisant les déplacements de la faune et la préservation de la biodiversité »; « Proposer des mesures de conservation et de mise en valeur des zones boisées » ; « Inscrire au document complémentaire des normes relatives à la protection des arbres et des boisés » ; ou encore « Protéger et mettre en valeur les milieux naturels, les espèces fauniques, et floristiques ainsi que leurs habitats, les plans d’eau, la biodiversité, les paysages ainsi que les éléments patrimoniaux du territoire ». Jusqu’à quel point la transposition de ces orientations en les normes spécifiques attaquées par les mis en cause – demandeurs résulte de l’obligation de conformité prévue à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme plutôt que de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de règlementer de l’appelante, est une question qui ne peut trouver sa réponse que dans la preuve.

[15] Non seulement sera-t-il alors nécessaire aussi d’analyser le contenu des instruments de planification de la MRC (le schéma d’aménagement et son document complémentaire) et de la CMM (le Plan métropolitain d’aménagement de développement), la correspondance et les autres échanges entre les représentants de ces paliers jetteront vraisemblablement l’éclairage manquant à cette étape préliminaire du dossier.

[18] Par conséquent, et sans présumer de quelconque façon des chances de succès de l’appelante (pas plus d’ailleurs qu’à l’égard des chances de succès des mis en cause – demandeurs), l’acte d’intervention forcée de l’appelante allègue un lien de droit entre l’appelante et l’intimée, soit que ses règlements, dont on allègue qu’ils auraient effet d’expropriation, résultent ultimement de ses directives, ce qui ne pourra être définitivement déterminé qu’à la suite d’une audition sur le mérite. L’acte d’intervention forcée démontre aussi un lien de connexité suffisant entre l’appel en garantie et l’instance principale, étant donné que la demande en garantie et la demande principale ne pourraient, sans danger de jugements contradictoires au sujet de la source et l’effet d’expropriation des règlements, être jugées par des tribunaux différents.

POUR CES MOTIFS, LA COUR :

[19] ACCUEILLE l’appel;

[20] INFIRME le jugement de première instance, et statuant de nouveau :

[21] REJETTE la demande de bene esse de la procureure générale du Québec en rejet et en irrecevabilité de son intervention forcée;

[22] ACCUEILLE la demande d’intervention forcée simple à l’égard de la Procureure générale du Québec; »

La décision intégrale est disponible sur le site Web de la Société québécoise d’information juridique (SOQUIJ). Pour en savoir plus, veuillez contacter l’équipe des Affaires juridiques de l’UMQ:

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