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Décision d’intérêt: remboursement des frais de défense

Publié le 13 août 2019

Montréal, le 13 août 2019 – L’UMQ désire porter à votre attention une décision récente concernant le remboursement des frais de défense des élus. Le tribunal réitère les conditions d’application du régime de protection et se prononce pour la première fois sur la prescription applicable à une demande de protection fondée sur l’article 604.6 al. 1 par. 2 de la Loi sur les cités et villes (711.19.1 al. 1 par. 2 du Code municipal du Québec).

Voici quelques extraits de la décision :

« [1] Le demandeur, M. Frank Zampino, poursuit la Ville de Montréal (la « Ville ») afin de se faire rembourser les honoraires juridiques et débours s’élevant à 1 598 012,44 $ encourus pour se défendre contre des accusations criminelles portées contre lui dans le dossier 500-01-072674-127 relativement au projet du Faubourg Contrecœur. Sa réclamation se fonde sur les articles 604.6 et ss. de la Loi sur les cités et villes (« LCV »).

[5] Le 15 mai 2012, il est inculpé dans le dossier 500-01-072674-127 sous six chefs d’accusation en vertu du Code criminel (« C.cr. »), à savoir :

  1. un chef d’accusation de complot en vue de commettre un acte criminel, soit une fraude (article 465 (1) c) C.cr. en relation avec l’article 380 C.cr.);
  2. deux chefs d’accusation de fraude (article 380 (1) a) C.cr.);
  3. deux chefs d’accusation d’abus de confiance par un fonctionnaire public (article 122 C.cr.); et
  4. un chef d’accusation de participation à un abus de confiance par un fonctionnaire public (article 21 C.cr. en relation avec l’article 122 C.cr.).

[12] Le 31 août 2012, M. Zampino écrit à Me Benoit Dagenais, directeur principal du Service des affaires juridiques de la Ville pour avertir celle-ci qu’il a engagé les services d’un cabinet juridique. En vertu de l’article 604.6 LCV, il demande à la Ville de lui rembourser ses honoraires et débours encourus dans le cadre de sa défense dans le dossier criminel Contrecœur.

[13] Le 17 septembre 2012, Me Dagenais lui répond par lettre que sa demande n’est pas couverte par le régime de l’article 604.6 LCV.

[14] Le 30 octobre 2012, M. Zampino entreprend un recours en jugement déclaratoire à l’encontre de la Ville dans le dossier no 500-17-074432-124. Il cherche à y « faire déclarer qu’il avait le droit de bénéficier de la protection de l’article 604.6 de la Loi sur les cités et villes ».

[15] Toutefois, décidant d’attendre le sort des procédures criminelles, M. Zampino se désiste de cette demande le 11 mars 2014.

[20] Le 2 novembre 2018, après avoir été acquitté des chefs d’accusation évoqués ci-haut dans un jugement du 2 mai 2018, M. Zampino revient à la charge et introduit le présent recours dans lequel il demande que la Ville lui rembourse les honoraires juridiques et débours encourus pour se défendre.

[29] Il n’existe aucune restriction quant à la nature de la procédure. La protection s’applique lorsqu’un élu ou fonctionnaire est poursuivi ou mis en cause que ce soit dans les procédures civiles, criminelles ou quasi judiciaires, en raison d’un acte ou omission dans l’exercice des fonctions d’élue. L’éventail des situations visées est large.

[30] À l’origine, la jurisprudence reconnaissait que le législateur concevait cette protection comme d’application immédiate et automatique.

[31] Toutefois, en 2013 dans Berniquez St-Jean c. Boisbriand (Ville de), la Cour d’appel confirme le jugement de première instance concluant que l’automatisme n’est pas la règle lorsque vient le temps pour le conseil municipal d’octroyer la protection juridique à un élu ou un fonctionnaire.

[32] Cette approche est confirmée à nouveau en 2017 dans Bellefeuille c. Ville de L’Assomption, décision dans laquelle la Cour d’appel explique en ces termes les quatre conditions de l’article 604.6 al. 1 par. 2 LCV:

 [15] La jurisprudence de la Cour sur l’interprétation de cette disposition a évolué. À l’origine, on disait que la protection à l’article 604.6 était « immédiate et automatique ». Plus récemment, la Cour a établi sans équivoque que le droit au régime de protection est conditionnel, mais qu’il est nécessaire que la protection soit assez large et qu’elle s’applique en cas de doute [ref. omises]. Des critères d’éligibilité s’appliquent et si un seul de ces critères n’est pas satisfait, la municipalité n’est pas obligée de payer les honoraires de l’avocat du fonctionnaire en question. Les critères sont les suivants : (1) la personne qui recherche la protection doit être employée, fonctionnaire ou membre du conseil de la municipalité et (2) doit être défenderesse, accusée, intimée ou mise en cause (3) dans une procédure civile, administrative, pénale ou criminelle dont est saisi un tribunal (4) fondée sur l’allégation d’un acte ou d’une omission dans l’exercice de ses fonctions. Une fois matérialisée, cette obligation impose à la municipalité de défendre la personne en question ou de payer les frais raisonnables de sa défense si elle choisit de l’assumer elle-même. Il incombe au fonctionnaire qui réclame la protection de la municipalité de présenter une preuve prima facie que les conditions d’éligibilité sont remplies.

[36] Selon la Ville, non seulement la réclamation de M. Zampino est prescrite, mais elle ne rencontre pas la quatrième condition de l’article 604.6 al. 1 par. 2 LCV, car l’acte d’accusation le visant dans le dossier Contrecœur ne comporte pas d’allégations « d’un acte ou d’une omission dans l’exercice de ses fonctions ».

[37] Analysons dans un premier temps la question de la prescription. À cet égard, les parties n’ont soumis aucune autorité relative à la prescription applicable à une demande de protection juridique offerte par l’article 604.6 LCV. Il semble donc que ce soit la première fois que cette question est soumise à la cour.

[55] L’article 604.6, al. 1, par.2 LCV est clair, si les conditions d’éligibilité prévues à cet article sont réunies, la municipalité assume les frais de défense de ses fonctionnaires ou élus lorsque ceux-ci sont attaqués dans le cadre d’un recours judiciaire.

[56] Ainsi, pour que la protection entre en jeu, une des conditions d’éligibilité est que la procédure soit fondée sur l’allégation d’un acte ou d’une omission dans l’exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil, fonctionnaire ou employé.

[57] Il s’agit donc d’examiner la nature véritable de la procédure et non la nature véritable du litige.

[58] Autrement dit, c’est l’analyse des allégations contenues dans la procédure civile, administrative, pénale ou criminelle – et non l’issue de ces procédures – qui détermine si la quatrième condition de l’article 604.6 al. 1 par. 2 LCV est rencontrée.

[63] En somme, comme l’exprime le juge Hilton: « [à] la base, s’il est concevable, voire possible, que l’élue municipale s’adonne dans le cadre de ses fonctions aux actes ou omissions reprochés dans l’acte de procédure, le régime de protection trouve application ».

[65] Il en découle que c’est à partir de la connaissance par l’élu ou le fonctionnaire des allégations dans la procédure que débute le point de départ de la prescription du recours et non à compter de l’issue du procès. Dans le cas en l’espèce, il s’agit du 17 mai 2012.

[69] En fait, l’obligation de défendre de la Ville qui permet à l’élu ou au fonctionnaire d’exiger le remboursement des frais juridiques ne découle pas de la façon dont ces frais seront payés ou remboursés, mais de la connaissance de l’allégation d’un acte ou d’une omission reprochée dans une procédure.

[70] M. Zampino soutient que dans les cas d’accusations criminelles comme en l’espèce (fraude, complot et abus de confiance), le recours du demandeur bénéficie d’une suspension de la prescription jusqu’au jugement d’acquittement. Selon lui, forcer un élu à entreprendre une poursuite civile contre la municipalité avant que ne soit tranché l’élément essentiel à son recours dans le cadre du jugement portant sur ces accusations criminelles serait contraire aux principes de proportionnalité.

[71] Or, cet argument va à l’encontre de l’objectif visé par la Loi. En effet, dès que les conditions d’application de l’article 604.6 LCV sont réunies, la Ville doit défrayer les coûts, sans attendre l’issu du procès, quitte à en demander le remboursement dans certaines conditions. En cas de doute, le régime doit s’appliquer.

[74] Si en raison de cette obligation incombant à la municipalité, l’élu ou le fonctionnaire municipal recherche le remboursement des frais de défense (plutôt qu’une exécution en nature), rien n’empêche ce dernier de demander une réserve de droit pour les frais de défense qui sont encore à encourir.

[89] En l’absence d’une preuve complète que pourrait révéler le jugement sur le fond du litige, il appartenait à M. Zampino d’agir dans les trois années de la connaissance des actes et omissions reprochés dans la procédure. Il avait le loisir d’intenter un recours, il l’avait fait d’ailleurs, d’alléguer des faits précis ou d’établir des indices prima facie visant à démontrer qu’il agissait dans l’exercice de ses fonctions. Comme l’enseigne le juge Hilton dans Berniquez St-Jean, il aurait pu choisir de témoigner avec la protection qu’offre l’article 5 de la Loi sur la preuve. Il aurait pu s’adresser à la cour à la suite du refus du Directeur principal du Service des affaires juridiques de la Ville de faire droit à sa demande.

[90] À la place, M. Zampino a choisi d’attendre que jugement soit rendu sur le fond du litige avant de déposer une demande, malgré sa connaissance depuis 2012 de la procédure fondée sur des allégations de nature criminelle portées contre lui dans le dossier 500-01-072674-127 relativement au projet du Faubourg Contrecœur, laissant le recours se prescrire.

[91] En conclusion, le Tribunal estime que tenant compte de la nature du recours prévu à l’article 604. 6, ce n’est pas l’article 586 LCV qui s’applique mais l’article 2925 C.c.Q. Par conséquent, M. Zampino avait trois (3) ans pour intenter son recours contre la Ville en vertu de l’article 2925 C.c.Q. et ce à compter du 17 mai 2012, date où il a été arrêté et a pris connaissance des actes et omissions reprochés. Il avait jusqu’au 19 mai 2015 pour agir. »

Pour consulter le texte intégral, cliquez ici

Pour en savoir plus, veuillez contacter l’équipe des Affaires juridiques de l’UMQ :

Me Charlotte Deslauriers-Goulet, conseillère juridique en gestion contractuelle et en accès à l’information, à [email protected]

Me Stefanie Wlodarczyk, conseillère juridique en droit municipal, à [email protected]

Madame Marie-Pier Savard, stagiaire en droit, à [email protected]

 

 

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